Logo
  • Opinie
  • 28 mei 2013

Zet omgevingsrecht in als instrument tegen kantorenleegstand

Als gevolg van de crisis – maar ook door andere factoren – staan op veel bedrijfsterreinen kantoorpanden leeg. Ook andere – soms zelfs karakteristieke en/of monumentale panden (kerken, postkantoren, fabrieksgebouwen) verliezen steeds vaker hun functie. Beleggers en makelaars zoeken naar oplossingen om deze panden een nieuwe bestemming te geven, maar dat valt in de praktijk vaak niet mee. Knellende milieunormen en stroperige procedures lijken daarbij de grootste struikelblokken, waardoor panden onverkoopbaar zijn en leeg blijven staan.

In plaats van dat het omgevingsrecht bijdraagt aan het terugdringen van het leegstandsprobleem is het helaas te vaak een van de hindernissen die overwonnen moeten worden bij de herbestemming van leegstaande panden. In dit artikel worden door Royal HaskoningDHV de knelpunten en oplossingen die binnen het omgevingsrecht spelen, verkend en aangegeven op welke wijze het omgevingsrecht optimaal kan worden ingezet.

Concrete knelpunten

Vanuit het historisch gegroeide beginsel van de ‘toelatingsplanologie’ wordt in bestemmingsplannen over het algemeen nog steeds alleen de toegestane gebruiksvormen geformuleerd. Dat betekent dat voor veel kantoor- en bedrijfspanden een zeer nauwsluitende bestemmingsomschrijving geldt die andere vormen van gebruik uitsluit, ook als de (ruimtelijke) effecten daarvan op de omgeving vergelijkbaar of beperkter van aard zijn. Deze gedetailleerde bestemming is lang niet altijd noodzakelijk voor de bescherming van het woon- en leefklimaat in de omgeving van het pand, maar veel vaker de resultante van de bestaande situatie of het bouwplan ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan. Een ander knelpunt is de strenge milieuregelgeving (bijvoorbeeld op het gebied van geluid) die de mogelijkheden voor het realiseren van woningen (in leegstaande panden) op milieubelastende plaatsen belemmerd. Een derde knelpunt in het omgevingsrecht betreft de langdurige doorlooptijden/procedures voor het wijzigen van een bestemmingsplan of de verlening van een omgevingsvergunning, bijvoorbeeld voor het toestaan van een bepaald gebruik in afwijking van het bestemmingsplan.

Oplossingsrichtingen

Bovengenoemde knelpunten zijn natuurlijk niet nieuw en via diverse wetswijzigingen hebben opeenvolgende kabinetten al getracht verbeteringen aan te brengen in het ruimtelijke ordeningsrecht. Zo werd al in 2006 door middel van de Interimwet stad- en milieubenadering (geldig tot 1 januari 2014) de mogelijkheid gecreëerd om onder voorwaarden van bepaalde milieunormen te mogen afwijken en werd door de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op 1 oktober 2010 het aantal benodigde vergunningen voor de realisatie van een bouwplan drastisch teruggebracht tot een ‘integrale’ omgevingsvergunning. Daardoor verminderde niet alleen het aantal bezwaar- en beroepsprocedures, maar bovendien moeten de Raad van State en de rechtbanken sinds de inwerkingtreding van de Crisis- en herstelwet (Chw) op 31 maart 2010 in veel gevallen al binnen 6 maanden uitspraak doen (in plaats van 12 maanden).

Diezelfde wet biedt de gemeente (evenals de provincie) de mogelijkheid om binnen bestaand stedelijk gebied of een bestaand bedrijventerrein in een bestemmingsplan locaties aan te wijzen als ‘ontwikkelingsgebied’ waardoor binnen het gebied de milieugebruiksruimte kan worden geoptimaliseerd. Binnen het ontwikkelingsgebied mag (ook na het vervallen van de Interimwet stad en milieubenadering) onder voorwaarden tijdelijk worden afgeweken van bepaalde milieunormen (bijvoorbeeld voor geluidhinder) en kunnen maatregelen en werken worden getroffen (én afgedwongen) om in de toekomst (binnen 10 jaar) wel te voldoen aan die milieukwaliteitseisen. Ook mogen de planologische gebruiksmogelijkheden van gronden en bouwwerken binnen het gebied worden versoepeld.

Flexibilisering van die gebruiksmogelijkheden van gronden en gebouwen was binnen het bestaande wettelijk kader van de ruimtelijke ordening altijd al mogelijk en is mede door de impact van de crisis en het leegstandsvraagstuk hoger op de ambtelijke en politieke agenda beland, waardoor tegenwoordig bij de voorbereiding en vaststelling van bestemmingsplannen relatief vaker wordt gekozen voor bestemmingen die (impliciet) ruimte bieden aan alternatieve functies, zeker als het betrokken perceel of vastgoed in potentie geschikt is voor meerdere functies en dit niet leidt tot verslechtering van milieubelasting ter plaatse. Maar dat leidt paradoxaal genoeg wel tot verzwaring van de onderzoekslasten (en daardoor weer tot verlenging van de voorbereidingsduur) van een bestemmingsplan.

Naar onze mening biedt de aanstaande versoepeling van de regels voor tijdelijke planologische afwijking (verlenging van de toegestane termijn van 5 naar 10 jaar) en de verkorting van de daarvoor benodigde (omgevingsvergunning-)procedure van 26 naar 8 weken meer soelaas bij het terugdringen van de kantorenleegstand. Deze laatste twee maatregelen maken deel uit van de wetswijziging waarmee de Crisis- en herstelwet onlangs (met ingang van 25 april jl.) een permanent karakter heeft gekregen, maar zijn echter nog niet in werking getreden in afwachting van de wijziging van de onderliggende wetgeving (o.a. het Besluit ruimtelijke ordening en het Besluit omgevingsrecht). Het is te hopen dat deze maatregelen op korte termijn in werking zullen treden, daarmee worden de mogelijkheden om leegstaande kantoor- en/of bedrijfspanden (tijdelijk) te gebruiken voor andere functies dan waarin het bestemmingsplan voorziet, belangrijk verruimd. Het is niet te verwachten dat de nieuwe Omgevingswet (waarvan de inwerkingtreding op zijn vroegst is voorzien in 2018) zal leiden tot wezenlijke verbeteringen in dit instrumentarium.

Integrale beoordeling

Uit het voorgaande blijkt dat het omgevingsrecht op zichzelf voldoende oplossingsrichtingen kent om te komen tot een passende herbestemming van leegstaande panden, maar ook dat de concrete mogelijkheden sterk van locatie tot locatie en zelfs van pand tot pand kunnen verschillen. Om deze herontwikkelingsmogelijkheden optimaal in beeld te brengen is een integrale blik onontbeerlijk. Royal HaskoningDHV hanteert daarom bij de advisering over dit soort vraagstukken een model waarin zowel de potentiële gebruiksmogelijkheden, de financiële kaders als de planologisch-juridische aspecten van een pand of locatie integraal in beeld worden gebracht zodat vervolgens concrete besluiten kunnen worden genomen. Wij kunnen behulpzaam bij het opstellen van ruimtelijke onderbouwingen, bestemmingsplannen en milieueffectrapportages en het verrichten van onderzoek op het gebied van lucht, water, bodem, geluid, verkeer, parkeren, externe veiligheid, etc. Onze adviseurs op het gebied van ruimtelijke economie kunnen onderzoek verrichten naar de actuele regionale behoefte aan bepaalde stedelijke functies. Voorts beschikken wij over ‘knowhow’ op het gebied van vastgoedexploitatie om input leveren over de financiële haalbaarheid en de fysieke mogelijkheden en beperkingen van (monumentaal) vastgoed.

Conclusie

Een integrale aanpak (zoals het hiervoor geschetste model) biedt naar onze mening de beste garantie op een succesvolle oplossing voor elk leegstandsprobleem (permanent of tijdelijk) waarbij het omgevingsrecht geen extra hindernis meer is, maar een instrument dat juist proactief kan worden ingezet ten behoeve van het hele transformatieproces.

Producttips

Volg F-Facts

Word gratis lid en ontvang op dinsdag en donderdag het laatste facility nieuws in uw mailbox! Én als lid krijgt u ook toegang tot exclusieve online artikelen.

Word lid van F-Facts Facility Platform